سیاست پارسی

تضمین نفوذ خارجی در عرصه سیاسی آمریکا با «قانون افشای لابیگری»

سید سجاد موسوی شوشتری
اگرچه «قانون ثبت عوامل خارجی» به دنبال شفاف‌سازی درباره نقش عوامل خارجی در تأثیرگذاری روی سیاست آمریکاست، اما در مقابل، «قانون افشای لابیگری» این عوامل را قادر به مخفی‌کاری درباره فعالیت‌های سیاسی‌شان می‌کند؛ نکته قابل‌تأمل این است که وزارت دادگستری آمریکا عوامل خارجی را به استفاده از قانون دوم تشویق می کند.
2745
به گزارش سیاست پارسی، 

در آمریکا، به عنوان بارزترین نمونه از یک نظام سرمایه‌داری، طبیعتاً پول حرف اول را می‌زند؛ به خصوص در سیاست. موضوع لابیگری و نقش پول در سیاست‌ها و انتخابات‌های آمریکا موضوع جدیدی نیست، اما با توجه به انتخابات ریاست‌جمهوری جنجالی سال 2016 و تحقیقات گسترده درباره نقش احتمالی روسیه در حمایت از دونالد ترامپ، این موضوع بیش از پیش مورد توجه رسانه‌ها و محافل مدنی در آمریکا قرار گرفته است.

اندیشکده «مرکز پیشرفت آمریکا» اخیراً طی گزارشی به قلم «کای برنیر-چن» کارشناس برنامه «اصلاح دموکراسی و دولت»، تحت این عنوان به مسئله خطرات لابیگری برای سیاست در آمریکا پرداخته است: «استثنا در افشای لابیگری منجر به تداوم نفوذ خارجی در سیاست آمریکا می‌شود[1]». آن‌چه در ادامه می‌خوانید، ترجمه ای از گزارش اندیشکده مرکز پیشرفت آمریکاست.

در کنگره و وزارت دادگستری آمریکا اکنون نگرانی‌هایی در مورد قوانین موجود پدید آمده است؛ قوانینی که به دولت‌های خارجی اجازه می‌دهد از طریق یک نقطه‌ضعف در مقررات «افشای لابیگری»، کانال‌های مختلفی برای نفوذ در عرصه سیاسی آمریکا داشته باشند.

مروری بر «قانون ثبت عوامل خارجی» و «قانون افشای لابیگری»

نگرانی‌ها در مورد حفاظت از دموکراسی آمریکایی مقابل نفوذ خارجی مطمئناً جدید نیستند[2]. با این وجود، پس از انتخابات ریاست‌جمهوری سال 2016 و در بحبوحه استیضاح ترامپ، دولت فدرال در حال تمرکز بیشتر بر روی نفوذ عوامل خارجی در سیاست‌های آمریکا است[3]؛ موضوعی که در طول تاریخ در مباحث سیاسی جریان اصلی تحت‌الشعاع قرار گرفته است. به طور خاص، در کنگره و وزارت دادگستری آمریکا اکنون نگرانی‌هایی در مورد قوانین موجود پدید آمده است؛ قوانینی که به دولت‌های خارجی اجازه می‌دهد از طریق یک نقطه‌ضعف در مقررات «افشای لابیگری»، کانال‌های مختلفی برای نفوذ در عرصه سیاسی آمریکا داشته باشند. اکنون وقت آن رسیده که این قوانین بروزرسانی شوند تا بهتر بتوانند از دموکراسی ما محافظت و با فساد مقابله کنند.

کنگره «قانون ثبت عوامل خارجی[4]» (FARA) را سال 1938 با هدف محدود کردن نفوذ خارجی در سیاست‌های آمریکا تصویب کرد. این قانون، کلیه عوامل خارجی را ملزم به ثبت‌نام در وزارت دادگستری و افشای جزئیات کامل فعالیت‌هایشان برای تأثیرگذاری سیاسی در آمریکا می‌کند. «عوامل خارجی» در این‌جا، افراد یا نهادهایی تعریف می‌شوند که به نیابت یا در راستای منافع «دولت‌ها، احزاب سیاسی، یا نهادهای خارجی دیگر یا اشخاص خارج از ایالات متحده[5]» فعالیت می‌کنند. همان‌طور که «جان دمرس» دستیار دادستان کل آمریکا می‌گوید: «قانون ثبت عوامل خارجی از طریق مبارزه با نفوذ مخفی دولت‌های خارجی در فرآیندهای سیاسی ما، به دفاع از تمامیت دموکراسی آمریکا کمک می‌کند[6]

با این حال، قانون ثبت عوامل خارجی نتوانسته است تمام موارد نفوذ لابی‌های خارجی در آمریکا را شناسایی کند. «قانون افشای لابیگری[7]» (LDA) مصوب سال 1995، یکی دیگر از قوانین موجود است که به طور غیرمستقیم مواردی را از شمول قانون ثبت عوامل خارجی مستثنی می‌کند و به دولت‌های خارجی اجازه می‌دهد تا از شرکت‌های لابیگری استفاده کنند، بدون آن‌که نیازی باشد این شرکت‌ها را به عنوان عوامل خارجی ثبت‌نام کنند. این به اصطلاح «معافیت تجاری» همچنین به لابیگرها اجازه می‌دهد تا جزئیات قابل‌توجهی از فعالیت‌های خود[8]، مانند برگزاری جلسه با مقامات دولتی خارجی، گزارش شش‌ماهه فعالیت‌های خود، و اسناد و مدارک دریافتی از مقامات خارجی را مخفی نگه دارند. به این ترتیب، عموم مردم از دسترسی به حجم وسیعی از اطلاعات مربوط به نفوذ عوامل خارجی محروم می‌شوند.

در شرایطی که نظارت روی عوامل خارجی دارد افزایش می‌یابد، مشخص است چرا لابیگرهایی که به نیابت از دولت‌های خارجی فعالیت می‌کنند، ترجیح می‌دهند به جای ثبت‌نام از طریق قانون دقیق‌تر و شفاف‌تر ثبت عوامل خارجی، از طریق قانون افشای لابیگری ثبت‌نام کنند.

 

ضرورت جدیت در اجرای قانون ثبت عوامل خارجی

سال‌هاست که در واشینگتن یک راز آشکار وجود دارد: دولت فدرال قانون ثبت عوامل خارجی را با جدیت اجرا نمی‌کند. گزارش سال 2016 بازرس کل وزارت دادگستری نشان می‌دهد[9] اجرای قانون ثبت عوامل خارجی به شکل کنونی غیرقابل‌قبول است. این گزارش ضمن انتقاد از نبود یک «استراتژی جامع برای اجرای قانون ثبت عوامل خارجی» در وزارت دادگستری، پیشنهادهای مختلفی را برای بهبود اجرای این قانون ارائه داد. اگرچه این اصلاح یک‌شبه رخ نداد، اما گزارش بازرس کل وزارت دادگستری بی‌تأثیر هم نبود. ماه ژانویه سال 2019 پرونده قانونی «اسکادن[10]» موجب شد تا شرکت حقوقی مشهور «اسکادن[11]» [که در ماجرای دخالت ادعایی روسیه در انتخابات آمریکا دخیل بود] تحت قانون ثبت عوامل خارجی ثبت‌نام و 4/6 میلیون دلار جریمه پرداخت کند. پس از این پرونده، جدیت در اجرای قانون ثبت عوامل خارجی به طرز چشم‌گیری افزایش یافت.

وزارت دادگستری آمریکا در اقدامی جنجالی در ماه مارس سال 2019، با صدور یک «نظر مشورتی حقوقی»، کمپانی «موتیوا اینترپرایزز» مستقر در تگزاس را که زیرمجموعه شرکت دولتی سعودی «آرامکو» است، از ثبت‌نام لابیگرهایش ذیل قانون ثبت عوامل خارجی معاف کرد.

در ادامه، تصویب لایحه اصلاحات فراگیر دموکراسی در مجلس نمایندگان، معروف به «قانون شماره 1[12]» (H.R. 1) با الزام وزارت دادگستری به تشکیل یک واحد مختص اجرای قانون ثبت عوامل خارجی و گسترش اختیارات اجرایی این وزارت‌خانه برای وضع جریمه‌های مدنی، برخی دیگر از نواقص مهم این قانون را برطرف کرد. در نتیجه، وزارت دادگستری نحوه اجرای قانون ثبت عوامل خارجی را متحول کرد و دمرس، دستیار دادستان کل، قول داد[13] اجرای قانون افشای لابیگری خارجی را تشدید کند و به طور خاص روی پیگرد عوامل ثبت‌نشده خارجی تمرکز نماید. دمرس همچنین «براندون ون‌گراک» را به عنوان رئیس جدید واحد اجرای قانون ثبت عوامل خارجی منصوب کرد. ون‌گراک به عنوان دادستان شورای ویژه وزارت دادگستری در تحقیقات به رهبری «رابرت مولر» در مورد مداخله روسیه در انتخابات سال 2016 آمریکا کار کرده بود.

به استثنای چند مورد، مانند ختم دو پرونده جنجالی دادرسی درباره قانون ثبت عوامل خارجی در ماه سپتامبر سال 2019[14]، وزارت دادگستری آمریکا نشان داده که در مورد ریشه‌کن کردن نفوذ لابی‌های خارجی در سیاست آمریکا جدی‌تر شده است. دادستان‌های پرونده‌های قانون ثبت عوامل خارجی طی تنها سه سال پس از انتشار گزارش بازرس کل وزارت دادگستری، پرونده‌های بیش‌تری را از 50 سال قبل از آن باز کرده‌اند[15].

 

بازی وزارت دادگستری آمریکا با آتش قانون افشای لابیگری

وزارت دادگستری آمریکا در اقدامی جنجالی در ماه مارس سال 2019، با صدور[16] یک «نظر مشورتی حقوقی»، کمپانی «موتیوا اینترپرایزز[17]» مستقر در تگزاس را که زیرمجموعه شرکت دولتی سعودی «آرامکو» است، از ثبت‌نام لابیگرهایش ذیل قانون ثبت عوامل خارجی معاف کرد. ماه می امسال، موتیوا سازمان لابیگر «گروه نیکلز» را استخدام کرد تا به نیابت از این کمپانی در کنگره لابی کند. این کمپانی سعودی طبق دستورالعملی که از وزارت دادگستری آمریکا دریافت کرده بود، برای ثبت‌نام از قانون افشای لابیگری استفاده کرد[18]. موتیوا به این ترتیب توانست از معافیت‌های قانون افشای لابیگری استفاده کند تا به لابیگرهایش امکان مخفی‌کاری درباره طیف گسترده نفوذشان در آمریکا را بدهد.

نگرانی اصلی در این پرونده آن است که شرکت مادرِ موتیوا که آن هم یکی دیگر از شرکت‌های زیرمجموعه آرامکو است، به عنوان نماینده دولت عربستان تحت قانون ثبت عوامل خارجی ثبت شده است[19]. با توجه به نفوذ احتمالی دولت سعودی در آمریکا از طریق مالکیت سهام در کمپانی‌های آمریکایی مانند «اوبر[20]» (که میلیون‌ها دلار خرج طرح‌های انتخاباتی محلی و ایالتی کرده[21])، الگوی خطرناکی که وزارت دادگستری در این پرونده معرفی کرده، از چشم دیگران مخفی نمانده است.

نظر مشورتی حقوقی این وزارت‌خانه با انتقاد شدید کمیسیون بودجه مجلس نمایندگان آمریکا مواجه شد. این کمیته در یکی از گزارش‌هایش در کنگره، درباره نظر مشورتی ماه مارس وزارت دادگستری و اجازه دادن به برخی شرکت‌های دولتی برای استفاده از نقطه‌ضعف قانون افشای لابیگری به جای ثبت‌نام تحت قانون ثبت عوامل خارجی ابراز نگرانی کرد[22]. هنوز مشخص نیست که آیا این نگرانی‌های کنگره باعث تغییر موضع وزارت دادگستری می‌شود یا الگوی مورد تأیید وزارت دادگستری شیب تندی را به سوی سوءاستفاده بیش‌تر شرکت‌های خارجی مستقر در آمریکا از نقطه‌ضعف قانون افشای لابیگری برای نفوذ در فضای سیاسی و سیاست‌های این کشور به وجود خواهد آورد.

واقعیت تأسف‌آور آن است که بهره‌برداری از نقطه‌ضعف قانون افشای لابیگری تنها یکی از روش‌های متعددی است که عوامل خارجی می‌توانند از طریق آن‌ها در نظام سیاسی آمریکا اِعمال نفوذ کنند.

تلاش‌های حقوقی برای اصلاح معافیت قانون افشای لابیگری

بسیاری از اعضای کنگره همچنان به ضرورت اصلاح قانون ثبت عوامل خارجی اذعان دارند. به عنوان مثال، لایحه‌ای شناخته‌شده و دوحزبی[23] به رهبری «چارلز گراسلی» سناتور جمهوری‌خواه ایالت آیووا و رئیس کمیسیون قضایی [و همچنین رئیس موقت] مجلس سنا، برای اصلاح قانون ثبت عوامل خارجی وجود دارد، اما این لایحه همچنان در انتظار تصویب مجلس سناست. البته لایحه جدید بر خلاف نسخه‌های قبلی[24] به دنبال رفع کامل نقاط ضعف قانون افشای لابیگری نیست، بلکه صرفاً خواستار بازبینی در معافیت‌های آن است.

با توجه به فرارسیدن انتخابات فدرال [ریاست‌جمهوری] تا کم‌تر از یک سال دیگر، ضرورت دارد که کنگره اصلاحات لازم برای رفع نقاط ضعف قانون افشای لابیگری را مدنظر داشته باشد تا عوامل خارجی به ثبت‌نام تحت قانون ثبت عوامل خارجی و افشای کامل جزئیات فعالیت‌های خود به نیابت از دولت‌ها و شرکت‌های خارجی ملزم شوند. از آن‌جایی که دخالت خارجی در انتخابات سال 2016 پیشاپیش تأیید شده[25]، قانون‌گذاران آمریکایی باید برای محافظت از نظام سیاسی این کشور در مقابل نفوذ بیش‌تر عوامل خارجی کاری بکنند.

با این همه، واقعیت تأسف‌آور آن است که بهره‌برداری از نقطه‌ضعف قانون افشای لابیگری تنها یکی از روش‌های متعددی است که عوامل خارجی می‌توانند از طریق آن‌ها در نظام سیاسی آمریکا اِعمال نفوذ کنند. همان‌طور که در گزارش اخیر «مرکز پیشرفت آمریکا» مفصلاً نشان داده شده[26]، بسیاری از شرکت‌های آمریکایی که بخش قابل‌توجهی از آن‌ها متعلق به بازیگران خارجی است، نه تنها اقدام به استخدام لابیگر برای پیشبرد دستورکارهای سیاسی خود می‌کنند، بلکه از نقاط ضعف قوانین کنونی برای صرف هزینه‌های هنگفت، مستقیماً از خزانه‌های خود، با هدف تأثیرگذاری بر انتخابات‌های آمریکا استفاده می‌نمایند.

اکنون که آمریکا خود را برای یک فصل انتخاباتی جنجال‌برانگیز دیگر آماده می‌کند، آمریکایی‌ها حق دارند بدانند که دولتشان حول محور منافع آن‌ها اداره می‌گردد، نه منافع عوامل، شرکت‌ها و دولت‌های خارجی.

 


[1] Lobbying Disclosure Exemption Allows for Continued Foreign Influence in U.S. Politics Link

[2] The Founders Would Have Impeached Trump for His Ukraine-Related Misconduct Link

[3] Thanks to Mueller, foreign agents come under greater scrutiny Link

[4] Foreign Agents Registration Act Link

[5] Background Link

[6] The Department of Justice Announces Launch of New Process for Filing Documents Pursuant to the Foreign Agents Registration Act of 1938 (FARA) Link

[7] Lobbying Disclosure Act of 1995 Link

[8] An Introduction to the Foreign Agents Registration Act for Firms Assisting Foreign Clients in the United States Link

[9] Audit of the National Security Division’s Enforcement and Administration of the Foreign Agents Registration Act Link

[10] Prominent Global Law Firm Agrees to Register as an Agent of a Foreign Principal Link

[11] Skadden Link

[12] H.R.1 - For the People Act of 2019 Link

[13] U.S. Department of Justice Announces Foreign Agents Registration Act Enforcement Initiative Link

[14] Justice Department’s Efforts to Crack Down on Unregistered Foreign Agents Hits Setbacks Link

[15] The Foreign Agents Registration Act (“FARA”): A Guide for the Perplexed Link

[16] Advisory Opinion Pursuant to 28 C.F.R. § 5.2 Link

[17] Motiva Enterprises Link

[18] Lobbying Registration Link

[19] Saudi Refining, Inc. Link

[20] The Inside Story of How Uber Got Into Business With the Saudi Arabian Government Link

[21] Uber, Lyft and DoorDash Pledge $90 Million to Fight Driver Legislation in California Link

[22] H. Rept. 116-101 - Commerce, Justice, Science, and Related Agencies Appropriations Bill, 2020 Link

[23] S.1762 - Foreign Agents Disclosure and Registration Enhancement Act of 2019 Link

[24] S.2039 - Disclosing Foreign Influence Act Link

[25] Report of the Select Committee on Intelligence United States Senate on Russian Active Measures Campaigns and Interference in the 2016 U.S. Election Link

[26] Ending Foreign-Influenced Corporate Spending in U.S. Elections Link